Landasan Teori Hukum, Manajemen Keuangan, Kesehatan, Internasional, Ekonomi

Saturday, 3 October 2015

Dwi Fungsi ABRI Demokrasi Masa Orde Baru Landasan Konsep, Serta Peran Ganda

Dwi Fungsi ABRI - Militer adalah suatu alat pertahanan negara sebenarnya telah mempunyai konsep yang baik dalam perannya menjaga stabilitas Politik dan keamanan di dalam negeri, yaitu Dwi Fungsi ABRI. Dwi Fungsi ABRI merupakan sebuah konsep dasar militer dalam menjalankan peran sosial politik mereka di negeri ini. Dwi Fungsi ABRI yang diketahui masyarakat di luar lingkungan ABRI adalah sebagai sebuah bentuk militerisme, campur tangan militer dalam permasalahan politik, campur tangan militer dalam permasalahan-permasalahan negara lainnya yang penting yang menyangkut hajat hidup orang banyak. Dwi Fungsi ABRI dilihat sebagai sebuah intervensi militer dan legitimasi militer untuk melakukan tindak kekerasan terhadap rakyat. Dwi Fungsi berarti masuknya militer dalam posisi-posisi/jabatan-jabatan penting dan mengurangi jatah orang-orang sipil. Keadaan demikian membuat masyarakat sipil/civil society mengalami  kemandekan dalam pembinaan SDM, kaderisasi dan kepemimpinan. Sipil dianggap masih bodoh dan belum mampu memimpin atau mengelola negara.


Konsep dwifungsi TNI pertama kali muncul dalam bentuk konsep "Jalan Tengah" yang diusulkan oleh Jendral A.H. Nasution,  pimpinan TNI-AD pada  saat itu, kepada Presiden Soekarno dalam peringatan Ulang Tahun Akademi Militer Nasional (AMN) di Magelang, Jawa Tengah pada 13 November 1958 yang memberikan peluang bagi peranan terbatas TNI di dalam pemerintahan sipil.

“Posisi TNI bukanlah sekedar alat sipil seperti dinegara- negara  Barat,  dan  bukan  pula  sebagai rezim   militer    yang memegang kekuasaan negara. Ia adalah sebagai suatu kekuatan sosial, kekuatan rakyat yang bahu-membahu dengan kekuatan rakyat lainnya. Ia berbeda dengan sifat individualistis disatu pihak dan totaliter dipihak lain, seperti yang dikenal di dunia Barat dan Timur.

Kalau melihat kata Dwi-Fungsi, dwi dalam bahasan Sanskerta berarti dua, secara konotatif berarti ganda. Dwi Fungsi adalah suatu doktrin di lingkungan militer Indonesia yang menyebutkan bahwa militer memiliki dua tugas, yaitu pertama menjaga keamanan dan ketertiban negara dan kedua memegang kekuasaan dan mengatur negara. Dengan peran ganda ini, militer diizinkan untuk memegang posisi di dalam pemerintahan.

ABRI kemudian akan mengambil “jalan tengah” diantara kedua hal tersebut. ABRI tidak melibatkan dirinya kedalam politik dengan kudeta, tetapi tidak pula menjadi penonton dalam arena politik. Perwira ABRI harus diberi kesempatan melakukan partisipasinya didalam pemerintahan atas dasar individu, artinya tidak ditentukan oleh institusi ABRI. Yahya A. Muhaimin, Perkembangan Militer dalam Politik di Indonesia 1945-1966, Yogyakarta: Gadjah Mada University Press, 2002, hal. 116

“Jalan tengah” yang dimaksud, yaitu jalan tengah yang memadukan antara perwira militer professional yang menolak keterlibatan militer dalam politik dan perwira yang menginginkan militer mendominasi kehidupan politikStanley Ady Prasetyo dan Toriq Hadad,  Jendral Tanpa Pasukan, Politisi Tanpa Partai: Perjalanan HidupA.H Nasution,  Jakarta: Pusat Data Analisa Tempo, 1998, hal. 116. Dwi Fungsi merupakan   kekuatan   sosial,   kekuatan   rakyat   yang   bahu   membahu dengan kekuatan     rakyat lainnya. Mashudi  Noorsalim,  Tentang  Militerisme  di  Indonesia:  Kampanye  Anti-Remiliterisme  di   Indonesia,Wacana, 2004, hal. 180

Secara   konseptual   Dwi   Fungsi   ABRI   hakikat sebenarnya adalah merupakan suatu pemikiran yang wajar. Konsep Dwi Fungsi ABRI pada hakikatnya pengabdian kepada bangsa dan negara secara total, baik di bidang pertahanan dan keamanan (Hankam) maupun bidang non-Hankam.

Dalam implementasinya, konsep Dwi Fungsi ABRI khususnya pengabdian di bidang Hankam hanya diaktualisasikan pada tataran kebijakan (proses perumusan kebijakan nasional) yang diwujudkan melalui sumbangsih pemikiran. Pemikiran (ide, gagasan, pendapat, dan pandangan) yang diberikan ABRI tersebut terutama dari sudut pandang Hankam terhadap berbagai kebijakan nasional, sehingga kebijakan tersebut akan sempurna karena telah melalui pertimbangan yang komprehensif.

Namun, dalam praktiknya di lapangan pada masa lalu, ternyata terjadi penyimpangan terhadap konsepsi semula. Salah satu di antara peran non- pertahanan yang dimainkan militer adalah peran sosial-politik. Melalui konsep kekaryaan, peran militer yang mencolok dibuktikan dengan banyaknya perwira militer yang menduduki jabatan-jabatan politik dan pemerintahan.  Perwira- perwira militer, termasuk yang aktif, mulai dari menjadi kepala desa/lurah, camat, bupati/walikota, gubernur, sampai menjadi menteri. Selain itu, militer menduduki jabatan-jabatan lain yang seharusnya diduduki oleh birokrat sipil mulai dari kepala dinas, kepala kantor departemen, inspektur jenderal, direktur jenderal, sampai sekretaris jenderal.

Landasan Dwi Fungsi ABRI

Dwi Fungsi ABRI mempunyai landasan–landasan yang dapat menguatkan posisinya dalam politik. Landasan tersebut diantaranya:
  1. Tap MPR(S) No. II/MPRS/1960 dibuat sebelum masa orde baru dan yang menyebutkan:
    • tentara dan polisi diikutsertakan dalam proses produksi dengan tidak mengurangi tugas utama msing-masing; 
    • golongan-golongan di dalam masyarakat wajib berusaha mencapai tujuan nasional dan tak terkecuali juga tentara dan polisi turut memikul tanggung jawab mereka terhadap negara;
    • peran dan kegiatan tentara dan polisi dibidang produksi membuat pendekatannya dengan rakyat menjadi lebih intensif dalam proses pembangunan, terutama dalam industrialisasi. 

      Ketetapan MPRS diatas telah memberikan peluang bagi militer untuk ikut serta dalam masalah-masalah ekonomi, produksi dan industrialisasi. Itu jelas posisi dan peran yang sangat luas bagi militer, yang memerlukan tenaga dan pikiran yang tidak ringan. Dan tentu saja akan merugikan bagi usaha meningkatkan profesionalismenya kalau militer melakukan tugas-tugas di luar profesinya.
  2. UU No. 20 tahun 1982 tentang ketentuan-ketentuan pokok pertahanan kemanan negara. Pada pasal 26 menyatakan: “ Angkatan Bersenjata mempunyai fungsi sebagai kekuatan pertahanan keamanan dan sebagai kekuatan sosial.”
    Dalam UU ini tidak disebutkan “politik” tetapi hanya sosial. Namun dalam praktek, ABRI menjadi kekuatan pertahanan keamanan dan kekuatan sosial politik.
  3. UU No. 20 tahun 1982 pasal 28, disebutkan:
    “…..Angkatan Bersenjata diarahkan agar secara aktif mampu meningkatkan dan memperkokoh ketahanan nasional dengan ikut serta dalam pengambilan keputusan      mengenai       masalah     kenegaraan      dan       pemerintahan, mengembangkan demokrasi Pancasila dan kehidupan konstitusional berdasarkan UUD1945 dalam segala kegiatan dan usaha pembangunan nasional”.
  4. UU No. 2 tahun 1988 tentang prajurit ABRI. Pasal 3 ayat 2 menyatakan  bahwa “Prajurit ABRI bersumpah setia kepada Negara Kesatuan Republik Indonesia yang berdasarkan Pancasila dan UUD 1945.”
    Ini berarti tentara harus setia kepada pemerintah selama pemerintah setia dan melaksanakan Pancasila dan UUD 1945, membela, melindungi dan memperjuangkan kepentingan rakyat, serta didukung oleh rakyat.
  5. UU No. 2 tahun 1988 Pasal 6 yang berbunyi “Prajurit Angkatan Bersenjata Republik Indonesia mengemban Dwi Fungsi Angkatan Bersenjata Republik Indonesia, yaitu sebagai kekuatan pertahanan keamanan negara dan  kekuatan sosial politik.
  6. TAP MPR RI NO. VI/MPR/2000 tentang Pemisahan TNI dan Kepolisian RI.
    • Pasal 5 no (5) tentang keikutsertaan TNI dalam penyelenggaraan negara, dinyatakan bahwa: “Anggota TNI hanya dapat menduduki jabatan sipil setelah mengundurkan diri atau pensiun dari dinas ketentaraan.
    • Pasal 10 no. (3) tentang keikutsertaan kepolisian negara RI dalam penyelenggaraan negara, dinyatakan bahwa: “Angggota kepolisian negara RI dapat menduduki jabatan diluar kepolisian setelah mengundurkan diri atau pensiun dari dinas kepolisian.
  7. UU NO.34 tahun 2004 Pasal 47 tentang TNI, menyebutkan:
    • Prajurit hanya dapat menduduki jabatan sipil setelah mengundurkan diri dari dinas aktif keprajuritan.
    • Prajurit aktif dapat menduduki jabatan pada kantor yang membidangi Koordinator bidang politik dan keamanan negara, pertahanan negara, sekretaris militer presiden, intelijen negara, sandi negara, lembaga ketahanan nasional, dewan pertahanan nasional, search and rescue (SAR) nasional, narkotika nasional dan mahakamah agung.
  8. UU No. 2 tahun 2002 tentang Kepolisian Negara RI
    Pasal 28 nomor (3) dinyatakan bahwa anggota kepolisian negara RI dapat menduduki jabatan diluar kepolisian setelah mengundurkan diri atau pension dari dinas kepolisian.


Dilihat dari penerapan landasan tersebut maka secara tidak langsung membuat militer memperoleh legalitas pengakuan dalam fungsinya sebagai kekuatan sosial politik. Hal tersebut telah memberi peluang bagi militer untuk ikut serta dalam masalah-masalah non militer, tentu saja akan merugikan bagi usaha untuk meningkatkan profesionalismenya jika militer melakukan tugas-tugas diluar profesinya.

Apabila rakyat sebagai pemilik ABRI dan pemilik kedaulatan di negara ini menghendaki peran ABRI hanya sebagai alat pertahanan negara saja, maka fungsi sosial politik ABRI harus ditiadakan, dan hal itu tidak mesti berakibat musnahnya negara kesatuan Republik Indonesia. Landasan tersebut diatas membawa kesan bahwa Dwi Fungsi ABRI khususnya kesempatan bagi anggota ABRI untuk bekerja ditempat lain diluar institusi ABRI. Dari sinilah awalnya timbul persepsi masyarakat bahwa Dwi Fungsi ABRI hanya merupakan usaha memperebut  jabatan diluar bidang pertahanan oleh anggota ABRI.

Namun, setelah jatuhnya Orde Baru, ABRI kemudian melakukan pembenahan diri untuk mendukung berlangsungnya proses reformasi. Kemudian dikeluarkan undang-undang yang meletakkan posisi militer dan Kepolisian pada posisi yang sebenarnya. Undang-undang tersebut merupakan suatu pencerahan baru dikalangan masyarakat sehingga ABRI dapat memulihkan kembali nama baiknya yang sempat buruk pada masa Orde Baru. Setidaknya landasan tersebut memberikan kelegaan bahwa militer tidak dapat lagi ikut berpolitik praktis. Jika individu militer ingin ikut serta dalam proses politik, maka atribut kemiliterannya harus dicabut sehingga tidak menimbulkan kesan bahwa militer kembali ikut serta dalam politik seperti yang terjadi pada masa Soeharto.


Praktek Dwi Fungsi ABRI Pada Masa Orde Baru

Di masa lalu, terutama pada masa Orde Baru, peran militer jauh  melampaui peran spesifiknya di bidang pertahanan nasional. Biasanya, keterlibatan militer di bidang politik disebut dengan intervensi. Akan tetapi,  begitu besarnya peran militer di Indonesia sehingga istilah "intervensi" tampak teramat sederhana dan tidak dapat mencerminkan besarnya skala dan cakupan peran militer tersebut. Pada sisi lain, baik pada Orde Baru maupun Orde Lama, para politisi cenderung memanfaatkan militer untuk kepentingan politik.

Setelah Orde Baru berdiri, salah satu bentuk perwujudan fungsi ABRI sebagai kekuatan sosial politik adalah penugasan prajurit ABRI dalam lembaga, instansi, badan atau organisasi di luar jajaran ABRI. Alasan utama pada awalnya adalah  untuk  mengamankan  bangsa  dari  segala  pengaruh  komunisme. Tetapi selanjutnya, penugasan itu dimaksudkan pula untuk menyukseskan program pembangunan Orde Baru.

Selain itu, militer mengisi kursi di lembaga legislatif, baik di DPR maupun DPRD, yang diperoleh melalui penjatahan, bukan melalui pemilihan umum yang kompetitif. Jumlah kursi di DPR yang dijatahkan untuk militer pernah mencapai 100 kursi, kemudian dikurangi menjadi 75, dan sekarang menjadi 38. Berapapun jumlahnya, praktek ini telah melecehkan norma demokrasi yang mengharuskan semua kursi legislatif diisi melalui pemilihan umum.

Tidak cukup sampai di situ saja, militer juga hadir di badan-badan ekonomi seperti badan usaha milik negara dan koperasi. Organisasi politik, organisasi kepemudaan, dan organisasi kebudayaan serta olahraga juga terbuka bagi militer. Praktek pengkaplingan jabatan-jabatan sipil yang diberikan kepada militer, baik di tingkat pusat maupun daerah, berjalan lancar.

Lebih lanjut, praktek yang tidak selaras dengan spesialisasi fungsi militer di atas ditopang dan dibenarkan dengan mengeksploitasi tafsiran-tafsiran historis, ideologis, dan konstitusional. Disebutkan bahwa peran yang dominan itu selaras dengan fakta bahwa militer adalah tentara rakyat, dari rakyat dan untuk rakyat. Konsekuensinya, dikotomi sipil-militer tidak dikenal dalam sistem politik Indonesia dan kedudukan militer dalam jabatan-jabatan sipil dapat dibenarkan.

Kepemimpinannya menjadi kukuh dengan masuknya budaya  militer dalam kehidupan sipil, melalui peran sosial politiknya. Secara struktural, organisasi ABRI disusun mengikuti struktur organisasi pemerintahan sipil, mulai dari Bintara Pembina Desa atau Babinsa di tingkat Kelurahan, Komando Rayon Militer  (Koramil)  di tingkat  Kecamatan,  Komando  Distrik  Militer  (Kodim) di tingkat Kabupaten/ Kotamadya, Komando Resor Militer (Korem) di tingkat Kadipaten/ Karesidenan, dan Komando Daerah Militer di tingkat Propinsi.Dapat dilihat di http://www.dharana-lastarya.org/cetak.php?id=37

Peran militer yang dominan seperti terjadi pada masa Orde Baru tentu saja menimbulkan berbagai dampak yang negatif dan destruktif dilihat dari pembinaan tatanan politik yang demokratis. Yang timbul bukan hanya dominasi militer di birokrasi sipil tetapi juga militerisasi masyarakat sipil, misalnya pembentukan resimen mahasiswa dan lembaga-lembaga paramiliter sebagai bagian dari organisasi massa. Sebagai akibatnya, di kalangan masyarakat sipil muncul budaya dan perilaku yang militeristis.

Militer dijadikan alat kekuasaan oleh Soeharto, yang mengakibatkan masyarakat kurang simpati kepada ABRI. Soeharto mendayagunakan peran sosial politik ABRI untuk mewujudkan stabilitas politik dan ekonomi dengan menciptakan format politik Orde Baru. Beberapa karakteristik format politik Orde Baru yang menonjol adalah seperti: politik sentralisasi di tangan eksekutif; pendekatan keamanan; dominasi militer dengan pendayagunaan  dan perluasan dwi fungsi ABRI; rendahnya apresiasi terhadap supremasi hukum dan hak asasi manusia; otoritas birokrasi yang berlebihan.

a. Pendekatan Keamanan Sebagai Ciri Orde Baru
Praktek Dwi Fungsi menjadi tumbuh subur sejak Orde Baru mulai berkuasa, yaitu dengan diterapkannya “pendekatan keamanan”. Pendekatan keamanan ini diberlakukan mengingat dua hal, yaitu: Pertama, suasana pasca G30S/PKI yang masih menuntut dilaksanakannya segala bentuk aktivitas keamanan diseluruh  sektor  dan seluruh wilayah  dari bahaya  komunis.    Kedua,

Orde Baru bertekad melaksanakan program pembangunan yang kesuksesannya menuntut adanya stabilitas keamanan.

Atas nama keamanan, Orde Baru kemudian memberikan tanggung jawab ini kepada ABRI. ABRI kemudian mulai terlihat semena-mena, padahal tujuan utama yang ingin dipenuhi dengan dibentuknya ABRI itu sendiri adalah untuk menjaga keamanan dan pertahanan negara. Namun yang dirasakan masyrakat justru tindak kekerasan terhadap segala bentuk protes atau demonstrasi yang dilakukan berbagai kalangan, selain itu ABRI sering kali menyelesaikan berbagai konflik dengan kekerasan tanpa melakukan pendekatan yang lebih halus terlebih dahulu. Lama-kelamaan masyarakat yang menerima perlakuan seperti itu melihat ABRI hanya sebagai alat kekerasan dan kekuasaan, karena ABRI menghalalkan segala cara agar dapat mempertahankan kekuasaannya. ABRI jadi terlihat sebagai rekan penguasa dibanding institusi militer yang bertujuan untuk menjaga keamanan dan pertahanan negara.

Pada masa Orde Baru ini, meskipun stabilitas nasional mantap dan terkendali, namun hubungan sipil-militer sudah bergeser dari pola kesetaraan atau kesejajaran antara sipil dan militer cenderung menjadi pola dominasi militer atas sipil. Pendekatan keamanan yang represif dengan menggunakan segenap kekuatan militer untuk menjaga stabilitas politik dan keamanan, tidak memberikan peluang masyarakat sipil untuk ikut andil dalam proses politik kenegaraan. Keberadaan partai politik oposisi dan organisasi sosial masyarakat tidak lebih hanya dianggap sebagai rekayasa demokrasi dan legalisasi pelengkap system politik yang ada.

Pendekatan keamanan telah menjadi alasan untuk membenarkan kewenangan pemerintah dalam merepresi rakyat,  sementara rakyat  dibatasi   hak dan kebebasannya. Keamanan memang tercipta, namun tidak memiliki landasan yang kuat, Karena kondisi itu diciptakan dengan paksaan, tekanan bukan atas dasar keikhlasan. Rakyat menjadi merasa tidak senang kepada ABRI, sementara ABRI menyimpang dari jati dirinya sebagai tentara rakyat.

Masa Orde Baru merupakan puncak keterlibatan militer dalam politik sepanjang sejarah kemerdekaan. Dalam masa ini, militer terlibat secara jauh di dalam birokrasi, partai massa dominan yakni Golkar, legislatif, realisasi program pembangunan yang memungkinkan militer bersentuhan langsung dengan rakyat banyak.

Selama Orde Baru, partai politik seperti Golkar merupakan mesin mobilisasi untuk menggiring massa kedalam pemilu yang semuanya dikomandoi oleh Soeharto sebagai ketua dewan penasehatnya. Birokrasi memainkan fungsi regulasi untuk membangun monoloyalitas pilihan bagi massa pemilih dalam pemilu, dan tentara membangun intimidasi, tekanan dan tindakan represif bagi massa yang berseberangan dengan Golkar.

Dwi Fungsi ABRI Demokrasi Masa Orde Baru

b. ABRI dan GOLKAR
Salah satu hal yang mesti dikembangkan lagi ialah masuknya militer ke wilayah politik praktis secara terang-terangan lewat Golongan Karya (Golkar). Sejarah Golkar dimulai dengan penugasan anggota-anggota ABRI, khususnya Angkatan Darat dalam lembaga pemerintahan dan lembaga perwakilan. Sejak 1965 semakin disadari kegunaan Golkar untuk menarik sebanyak mungkin kelompok-kelompok masyarakat dalam rangka membina hubungan yang serasi di antara ABRI dan masyarakat.

Dalam pilar struktur politik yang dibangun pada masa Orde Baru dapat dikatakan bahwa hubungan Golkar dan ABRI tidak dapat terpisahkan. ABRI dan Golkar dapat diibaratkan sebagai mesin pelanggeng kekuasaan Orde Baru. ABRI sebagai mesin intimidasi, sedangkan Golkar merupakan mesin politik untuk memobilisasi massa dan mendapatkan legitimasi politik melalui pemilihan umum. Kelahiran Golkar tidak terlepas dari peran dan dukungan militer. Militer khususnya TNI-AD menggalang kekuatan politik melalui unsur-unsur golongan fungsional (golongan yang tidak berafiliasi terhadap satu partai, termasuk militer) pada  tanggal 20  Oktober  1964  yang  kemudian  disatukan dalam  suatu federasi bernama Sekretariat Bersama Golongan Karya (Sekber Golkar).

Ketika Orde Baru muncul, Sekber Golkar menjadi pilihan pemerintahan Orde Baru, karena menganggap tidak ada satupun partai politik yang mewakili kepentingan militer. Oleh karena itu pemerintah menjatuhkan pilihannya pada Sekber Golkar sebagai alat untuk menjamin posisi dominasi militer didalamnya.

Setelah terjadinya G30S, Sekber Golkar mengadakan Mukernas dalam bulan Desember 1965, untuk merumuskan program organisasi dan perjuangan di segala bidang. Walaupun Sekber Golkar resminya bukanlah partai politik, tetapi Orde Baru (yang dikendalikan oleh pimpinan TNI-AD) telah membantunya untuk ikut dalam Pemilu 1971. Sekber Golkar telah meraih 62,79% suara pemilih. Pada tanggal 17 Juli 1971 Sekber Golkar telah dirubah oleh pimpinan militer menjadi Golongan Karya (GOLKAR), yang merupakan organisasi politik dan berfungsi sebagai partai politik pula.

Munculnya Golkar sebagai kekuatan politik baru sering dianggap sebagai kekuatan politik utama Orde Baru karena dalam kaitan ini, Golkar didukung  oleh tiga kekuatan dominan Orde Baru, yaitu: 1) ABRI sebagai kekuatan kunci untuk melakukan “tekanan” atas kekuatan sipil yang mengganggu kekuatan Golkar; 2) Birokrasi, sebagai cikal bakal munculnya “monoloyalitas” pegawai negeri kepada Golkar dan akhirnya dikukuhkan melalui Korps Pegawai Republik Indonesia (Korpri); dan 3). Golkar dijadikan alat Orde Baru untuk melanggengkan kekuasannya melalui formulasi yang dianggap demokratis dengan tata cara dan prosedur pemilihan umum, Sidang Umum MPR, dan dengan adanya Dewan Perwakilan Rakyat. Semua unsur itu penting bagi Orde Baru, apalagi pada   masa-masa awal, untuk mendapatkan kepercayaan dari dalam atau luar negeri. Ikrar Nusa Bakti, Tentara Mendamba Mitra, Hasil Penelitian LIPI tentang Pasang Surut Keterlibatan Militer dalam Kehidupan Kepartaian di Indonesia, Bandung: Penerbit Mizan, 1999, hal. 110

Di masa kepemimpinan Soeharto jumlah partai dipangkas hanya menjadi tiga partai dengan asas tunggal Pancasila. Dengan penyederhanaan partai ini, Soeharto dengan mudah mengontrol sepak terjang parpol. Golkar pun mendapat sokongan penuh ABRI dan birokrasi.  Hal ini praktis menjadikan PDI dan PPP  tak lebih sebagai pemanis demokrasi. Mereka bukan oposisi, dan nyaris mengekor saja pada kebijakan pemerintah yang diwakili Golkar.

Dengan keberpihakan militer kepada Golkar, maka usaha dan strategi militer untuk memenangkan Golkar dalam setiap pemilihan umum menjadi lebih diprioritaskan daripada urusan pertahanan keamanan. Apalagi dengan alasan yuridis formal bahwa militer juga memiliki peran sebagai kekuatan sosial politik, maka semakin sah pula usaha dan strategi militer mendukung Golkar dalam pemenangan pemilu. Usaha-usaha tersebut dilaksanakan dengan berbagai cara, seperti penggarapan partai politik, intimidasi dan tindak kekerasan kepada simpatisan partai-partai politik diluar Golkar.

Kecurangan-kecurangan yang dilakukan oleh birokrasi dan tentara dalam usahanya memenangkan Golkar mendapat legalitasnya dalam UU Pemilu No.16/1969 pasal 10 yang mengatakan bahwa: anggota DPR berjumlah 460 orang dengan ketentuan 360 dipilih lewat pemilu, 100 orang diangkat dengan ketentuan 75 orang dari ABRI dan 25 orang dari golongan fungsional.Aminuddin, Kekuasaan Islam dan Pergulatan Kekuasaan di Indonesia Sebelum dan Sesudah Runtuhnya Rezim Soeharto, Yogyakarta: Pustaka Pelajar, 1999, hal. 91 Adanya anggota ABRI yang diangkat tanpa harus bersusah payah untuk aktif dan terlibat dalam kerja partai politik secara langsung memupuk kesuksesan Golkar untuk terus mengangkat dan mempertahankan Soeharto sebagai presiden.

Selama lebih dari 32 tahun, Golkar telah menjadi alat politik “ampuh” dan mesin kekuasaan raksasa rezim militer di bawah pimpinan Suharto dkk. Suharto sendiri telah menjadi ketua Dewan Pembina Golkar, dan petinggi-petinggi militer (terutama dari TNI-AD) yang menjadi Menteri, Direktur Jenderal atau Inspektur Jenderal berbagai departemen, gubernur, bupati, bahkan camat juga anggota Golkar. Selama rezim Orde Baru itu Golkar telah mengangkangi seluruh kekuasaan eksekutif, legislatif dan judikatif, sehingga Mahkamah Agung, Kejaksaan Agung, kepolisian, pengadilan negeri juga diduduki oleh orang-orang Golkar. Dalam jangka puluhan tahun, pimpinan utama MPR, DPR, atau DPRD (tingkat I atau tingkat II), juga ada di tangan tokoh-tokoh Golkar, yang sekaligus juga orang-orang militer.

Kehadiran para petinggi militer di setiap daerah memberikan kemudahan bagi kemenangan Golkar karena Pangdam dibantu oleh kepala desa mengarahkan masyarakat  untuk  memilih Golkar.M. Rusli Karim, Pemilu dan Demokratis Kompetitif, Yogyakarta: PT. Tiara Wacana, 1991,  hal. 22

Begitu  hebatnya  kekuasaan  rezim militer sehingga boleh dikatakan bahwa tidak ada satu pun bidang kehidupan masyarakat negeri kita yang tidak bisa dipengaruhi oleh Golkar, dengan berbagai cara dan bentuk. Termasuk bidang kehidupan kebudayaan, pers, bahkan keagamaan.

Secara umum, militer menggunakan Golkar sebagai basis untuk memperluas kekuasaan melalui tiga cara. Pertama, menenggelamkan system kepartaian dan sebaliknya untuk menumbuhkan daya tawar menawar militer dengan partai-partai politik. Kedua, Golkar juga dipakai oleh militer untuk memperkenalkan seperangkat simbol-simbol baru atas nama modernisasi dan pembangunan. Ketiga, militer menggunakan Golkar untuk membangun dukungan rakyat bagi mereka dan menyempurnakan kontrol administratif mereka.

Semua itu merupakan sinergi hubungan Golkar dengan ABRI dalam menciptakan suatu model format politik yang menggusur lawan politiknya, untuk menciptakan mayoritas tunggal. Sehingga dapat dikatakan bahwa rezim  Orde Baru adalah rezim Golkar.

c. Militer dan Birokrasi
Terdapat sekurang-kurangnya tiga bentuk birokratisasi khas Orde Baru: 1) melakukan pembesaran jumlah anggota birokrasi secara kuantitatif; 2) memberikan kewenangan besar kepada birokrasi untuk menjadi perpanjangan tangan negara dalam mengontrol masyarakat; 3) memasukkan kekuatan militer ke dalam  birokrasi,  baik  dipusat  maupun  daerah.R. Eep Saefulloh Fatah, Masalah dan Prospek Demokrasi di Indonesia, Jakarta: Penerbit Ghalia Indonesia, 1994, hal.133

Walaupun  komposisi  jumlah anggota kabinet mayoritas orang sipil, mereka tidak memiliki dukungan politik yang cukup untuk melaksanakan kekuasaan yang sebenarnya. Karena mayoritas yang  diangkat  jadi  menteri  oleh  pemerintah  Orde  Baru  bukanlah orang-orang yang mewakili partai, mereka berasal dari orang-orang teknokrat yang tidak berafiliasi pada satu partai. Karena mereka tidak mempunyai dukungan politik  dan tidak mempunyai dukungan massa, mereka tidak bisa berbuat banyak dalam hal membuat kebijaksanaan atau keputusan. Mereka hanya bisa  mendengarkan dan menyesuaikan diri dengan program-program yang dibuat pemerintah yang duduk pada posisi kunci pemerintahan.

Penguasaan militer atas birokrasi pada masa Orde Baru dapat dilihat dalam penelitian McDaugall tahun 1982 yang menggambarkan bahwa persentase pejabat militer lebih dominan dibanding sipil dalam jajaran birokrasi. Perentase tersebut dapat dilihat dalam tabel berikut:

Tabel Persentase Militer-Sipil dalam Tiap Departemen Tahun 1982
Sumber: McDaugall


Secara keseluruhan, dilihat dari jumlah personel, menunjukkan betapa militer begitu besar peranannya dalam birokrasi yang merupakan unsur sipil. Meskipun secara umum posisi-posisi kekuasaan dibagi dengan orang-orang  sipil, namun orang-orang sipil harus menyesuaikan diri dengan system dimana kekuasaan terletak di tangan militer. Pada masa Orde Baru, meskipun pemerintah mengklaim dirinya menganut system demokrasi namun yang terjadi adalah sebaliknya, pola hubungan antara sipil dan militer menganut kontrol militer terhadap sipil dengan alasan stabilitas politik dan keamanan untuk suksesnya pembangunan ekonomi.

Desain politik Indonesia Orde Baru, bahkan boleh dibilang merupakan desain politik yang, didalamnya memberikan peluang amat dominan bagi militer untuk intervensi ke segala sektor kehidupan, terutama sektor birokrasi dan politik. Hal ini dipahami lewat empat alasan: (1) sebagaimana fenomena umum Dunia Ketiga, militer Orde Baru adalah kekuatan sosial-politik yang paling siap dalam hal organisasi dan skills untuk memasuki birokrasi; (2) keadaan awal Orde Baru, ditandai kecurigaan penguasa terhadap politikus sipil yang umumnya berbasiskan partai politik; (3) penetrasi atau malah penguasaan militer terhadap birokrasi dianggap sebagai strategi paling tepat dalam rangka mengamankan pembangunan dan kelangsungan kekuasaan; (4) penetrasi militer ke dalam birokrasi menjadi leluasa karena tiadanya hambatan yang berarti dari masyarakat (awal) Orde Baru yang memang terbukti tidak memiliki kekuatan yang cukup untuk ikut campur dalam pengaturan birokrasi dan memengaruhi jalannya kebijakan-kebijakan birokratis.


Dimasukkannya militer sebagai birokrasi pemerintahan semakin memperkuat posisi pemerintah dalam membuat kebijakan baik teknis maupun politik untuk kepentingan mempertahankan kekuasaan. Dalam hal kebijakan politik,  system  politik  Orde  Baru   mempunyai  sifat;  1)  proses    pengambilan keputusan politik hampir sepenuhnya berada pada pejabat pemerintah, termasuk didalamnya militer yang mendominasi; 2) lembaga politik yang dominan adalah birokrasi, sedangkan lembaga politik lainnya seperti parlemen, partai politik tidak mampu mengontrol kekuasaan birokrasi; 3) massa diluar birokrasi secara politik dalam keadaan pasif.

Keterlibatan militer yang semakin besar dalam birokrasi pemerintah, memang lahir dari sisi pandangan modernitas bahwa negara sangat tergantung pada struktur birokrasi yang mampu menanggulangi akibat-akibat yang ditimbulkan oleh proses modernisasi dalam bentuk diferensiasi, karena itulah militer sangat dibutuhkan oleh negara yang menganggap bahwa mereka memiliki sejumlah keahlian yang diperlukan untuk mengelola birokrasi sipil dan militer secara intens.

d. Peran ABRI dalam Legislatif.
Keterlibatan ABRI dalam proses politik dan pemerintahan tidak saja  terjadi di sektor golongan karya saja, melainkan juga dalam badan legislatif. Sekalipun militer bukan kekuatan politik yang ikut serta dalam pemilihan umum, namun mereka memiliki wakil dalam jumlah besar di DPR dan MPR melalui Fraksi Karya ABRI.

Fraksi ABRI sebagai pelaksana fungsi sosial politik ABRI dilembaga perwakilan rakyat merupakan ujung tombak ABRI untuk memperjuangkan konsepsi-konsepsinya tentang pembangunan nasional disegala bidang, dan oleh karenanya dalam melaksanakan tugasnya ABRI bertanggung jawab kepada pimpinan ABRI. Tugas dan tanggung jawab Fraksi ABRI di DPR RI dirumuskan sebagai dinamisator yang menjadikan ABRI harus selalu tampil di depan   sebagai unsur penggerak, pelopor dan pengambil inisiatif. Juga sebagai fungsi stabilisator dimana ABRI harus mampu memelihara keseimbangan dan persatuan seluruh kekuatan sosial politik dan cepat tanggapp terhadap aspirasi yang hidup  dikalangan masyarakat. ABR bersama-sama dengan fraksi lainnya memikul tugas dan tanggung jawab mengamankan dan menyukseskan perjuangan bangsa dalam mengisi  kemerdekaan  dan   meningkatkan  kesejahteraan   bagi  seluruh    rakyat Indonesia.Ibid, hal.146

Keberadaan ABRI dalam legislatif melalui fraksi ABRI yang diangkat dengan jumlah 100 kursi (pada tahun 1971-1992) dan 75 kursi (pada tahun 1997) tanpa harus mengikuti pemilihan umum merupakan strategi pemerintah untuk mengamankan dan melegalisasi secara formal kebijakan npemerintah yang diusulkan.

Keberadaan ABRI dalam DPR terbukti efektif dalam rangka  mengamankan kebijaksanaan eksekutif dan meminimalisasi kekuatan kontrol DPR terhadap eksekutif. Efektivitas ini diperoleh melalui: 1) adanya hubungan “duet” Fraksi ABRI dan Fraksi Karya Pembangunan dalam proses kerja DPR; 2) adanya perangkat aturan kerja DPR yang dalam batas tertentu membatasi aktualisasi anggota melalui mekanisme fraksi dan membatasi peran satu fraksi secara otonom.

e. Penugaskaryaan Prajurit ABRI
Penugaskaryaan ABRI atau penempatan anggota ABRI diluar sekor pertahanan keamanan merupakan salah satu upaya Orde Baru untuk mempertahankan kekuasaan dan semakin memberikan legitimasi kekuasaan  pada

ABRI untuk melaksanakan fungsi sosial politiknya. Hal ini dilakukan oleh rezim Orde Baru sebagai perluasan Dwi Fungsi ABRI yang disalahgunakan oleh Soeharto. Hal ini dilakukuan dengan tujuan untuk membantu menyukseskan program pembangunan nasional untuk menjamin tercapainya sasaran program pembangunan yang dicanangkan oleh pemimpin Orde Baru yaitu program pembangunan lima tahun.

Dilihat dari segi motivasinya, maka penugaskaryaan ABRI pada masa Orde Baru dapat diklasifikasikan sebagai berikut:
  1. Penugaskaryaan yang sifatnya wajib yaitu untuk mengisi perwakilan golongan karya ABRI dalam badan perwakilan rakyat.
  2. Penugasan dalam jabatan-jabatan yang pejabatnya ditentukan atas kehendak rakyat berdasarkan pilihan rakyat melalui wakil-wakilnya di DPR/MPR/DPRD.
  3. Penugasan atas penunjukan dari presiden antara lain untuk jabatan di perwakilan RI diluar negeri, sebagai menteri atau pejabat lain yang setingkat di bidang eksekutif.
  4. Penugasan ABRI dalam organisasi kemasyarakatan, atas permintaan dari organisasi yang bersangkutan kepada pimpinan ABRI.


Penugaskaryaan diluar instansi ABRI, pada dasarnya bukan untuk hanya memberikan pekerjaan kepada yang bersangkutan tetapi berdasarkan untuk memenuhi misi. Namun dibalik itu semua ada faktor-faktor yang perlu diperhatikan: 1) jumlah tenaga periwa ABRI yang memenuhi syarat-syarat keahlian terbatas; 2) timbulnya “sikap penolakan” terhadap penempatan seorang dari luar lingkungan pada umumnya dan pada khususnya ABRI; 3)  kemungkinan adanya kecenderungan penempatan yang berbau “penyaluran” antara lain karena ikatan hubungan “teman seperjuangan” yang sangat kuat di lingkungan ABRI; 4) kebutuhan ABRI sendiri akan tenaga professional non-militer untuk mengisi ABRI. Ibid, hal. 138

Namun,  tidak  bisa  dipungkiri  jika  dalam kenyataannya penugaskaryaan ABRI pada masa Orde Baru selalu mendapat reaksi dan kritikan yang tajam oleh masyarakat baik dari sipil maupun militer itu sendiri, antara lain:
  1. Anggota ABRI yang ditempatkan terlalu banyak jumlahnya.
  2. Penempatan yang dilakukan bukan pada tempatnya, artinya anggota ABRI justru ditempatkan pada tempat-tempat politis yang sudah mapan bukan pada tempat yang rawan politis.
  3. Anggota ABRI yang ditugaskaryakan tidak memiliki keahlian dalam bidangnya.
  4. Penempatan tersebut seharusnya tidak diperlukan lagi sehingga memberi  kesan adanya penyaluran.
  5. Menimbulkan kesan bahwa penempatan anggota ABRI tersebut hanya rekayasa untuk kepentingan ABRI sendiri.
  6. Penugaskaryaan ABRI justru menghambat karir pejabat sipil yang telah merintis karirnya dari bawah.
  7. Hubungan kerja antara ABRI dan sipil menjadi tidak harmonis karena ABRI menganggap bahwa mereka lebih dominan karena berasal dari militer.


Penempatan ABRI diluar instansi ABRI pada dasarnya tetap membawa masalah  bagi  hubungan antara  sipil  dan  militer,  terutama  karena    perbedaan karakter. Oleh karena itu, bukan menjadi suatu jaminan yang baik jika  penempatan personel ABRI di lingkungan sipil akan membawa suatu kemajuan yang berarti.

Dwi Fungsi dan Demokrasi Pada Masa Orde Baru

Di Indonesia campur tangan politik militer ke dalam wilayah politik  terjadi sudah sekian lama dan pada kenyataannya memang menyebabkan proses demokratisasi menjadi terhambat bahkan mati. Salah satu upaya yang ditempuh untuk membangun demokrasi adalah menjauhkan kekuatan militer dari urusan- urusan politik, mengembalikannya ke barak, dan menjadikannya sebagai alat negara yang profesional. Tetapi, pada kenyataannya, upaya ini bukanlah sesuatu yang mudah. Terutama di negara-negara sedang berkembang, militer menampakkan hasrat yang sangat kuat untuk tetap melakukan intervensi politik.

Selain itu tumbuhnya komunitas baru dikalangan Orde Baru menuntut adanya demokratisasi. Keinginan tersebut dikarenakan beberapa sebab seperti ketertekanan sosial, ideology yang mereka terima selama Orde Baru dan makin tumbuhnya kesadaran politik mereka akan pentingnya demokrasi.

Apabila dilihat pada masa Orde Baru dengan Dwi Fungsi sebagai alat kekuasaannya, maka demokrasi tidak akan berjalan dengan baik. Sebab Orde  Baru dengan Dwi Fungsi militer yang dominan telah menghalangi partisipasi rakyat, mengekang kebebasan asasi warga negara. Individu, organisasi massa, dan partai yang melakukan kritik terhadap kebijakan pemerintah akan mengalami kesulitan karena kontrol pemerintah. Akibatnya, masyarakat tidak bisa ikut menyampaikan  aspirasi  dan  berpartisipasi untuk  ikut  serta  dalam menentukan kebijakan. Partai politik memang ada, namun hanya merupakan simbolik saja. Partai terlalu dikekang, tidak ada kebebasan, calon-calon diseleksi oleh pemerintah, dan masih banyak lagi hal-hal yang tidak sesuai dengan prinsip demokrasi.  Pada  masa  Orde  Baru pemilihan  umum dilaksanakan  hanya untuk memperlihatkan keabsahannya  kepada  rakyat  dan dunia luar. Liddle R. William, Partisipasi dan Partai Politik, Jakarta: Pustaka Utama Grafiti, 1992

Pemilihan yang dilaksanakan ini dilakukan untuk menutupi proses demokrasi yang tidak berjalan dengan benar.

Melalui Dwi Fungsinya, kiprah militer melampaui batas-batas peran konvensionalnya sebagai aparat pertahanan dan keamanan. Proses demokrasi sangat jauh untuk diwujudkan, sebaliknya kehidupan politik nasional berlangsung sangat otoriter dan jauh dari situasi demokrasi. Partisipasi politik dibungkam, sebaliknya mobilisasi politik dikembangbiakkan agar dapat mempertahankan kekuasaannya.

Paparan di atas menunjukkan bahwa pada masa Orde Baru Dwi Fungsi ditingkatkan dan diperluas pelaksanaannya, karena format politik Orde Baru memang mendayagunakan Dwi Fungsi dan menjadikan ABRI sebagai tonggak untuk menciptakan stabilitas dan pertumbuhan ekonomi. Ini menyebabkan ABRI mendominasi semua aspek kehidupan yang berakibat menghambat pembangunan demokrasi.

Dengan demikian, Orde Baru tidak menaruh perhatian pada pembangunan demokrasi, walaupun secara formal berbicara mengenai demokrasi. Orde Baru memang menyebut diri demokratis, namun realitas politik mencerminkan tidak ada apresiasi terhadap  demokrasi.  Tuntutan demokratisasi  yang disuarakan oleh masyarakat akan memperoleh tempat dalam reformulasi kebijakan peranan politik militer di Indonesia.

Dominasi militer seperti diuraikan diatas berdampak dalam kehidupan politik, khususnya demokrasi di Indonesia. Pertama, menyebabkan  hilangnya daya inisiatif dan dinamika masyarakat, karena mereka merasakan tidak ada manfaatnya berusaha ikut berpartisipasi dalam politik. Kedua, terpusatnya kekuasaan ditangan eksekutif, khususnya ditangan Soeharto, dan melemahnya lembaga lain seperti legislative, pengadilan, partai politik, diikuti dengan melemahnya civil society dan pembangunan demokrasi. Ketiga, politik antikritik yang diikuti tumbuhnya otoritarianisme.

Oleh karena itu proses demokratisasi bisa dibangun dengan tiga cara: Pertama, penghapusan Dwifungsi TNI dalam bentuk: (1) penarikan unsur militer dari jajaran birokrasi; (2) penghapusan fungsi militer dalam sektor ekonomi; (3) reformasi doktrin militer seperti Sapta Marga dan Sumpah Prajurit. Kedua, mereformasi doktrin TNI. Loyalitas TNI sejatinya bukanlah kepada pemerintah, tetapi kepada negara dan bangsa secara keseluruhan. Dan, ketiga, perlu adanya pembaruan kurikulum pendidikan militer agar sesuai dengan paradigma sistem pertahanan sekarang yang tidak lagi berorientasi pada pertahanan secara fisik.

Keterlibatan militer dalam penyelenggaraan Negara, baik langsung maupun tidak langsung telah memberikan efek negatif bagi berkembangnya demokrasi di Indonesia, maupun belahan dunia lainnya. Kondisi ini membuat irama demokrasi menjadi tidak dalam porsi yang selaras dengan hakikat penyelenggaraan Negara. Watak tentara yang  bertolak belakang dengan   prinsip- prinsip demokrasi membuat Negara yang memiliki kecenderungan keterlibatan militer yang tinggi seperti Indonesia.

Keterlibatan ke wilayah politik yang makin membesar di era Orde Baru membuat militer tidak hanya dominan, tapi hegemonik. Yang menjadi persoalan ialah (1) militer membatasi demokrasi, yakni dengan melanggengkan sistem politik yang monolitik dan semiotoriter; (2) militer, karena merasa bagian absah dari kekuasaan, melakukan kontrol ketat atas kebebasan masyarakat; (3) militer menjadi alat efektif bagi penguasa untuk mencengkeramkan kepentingan kelanggengan kekuasaannya; (4) tatkala militer dalam praktiknya di lapangan kerap melakukan pelanggaran HAM dan justru menggelisahkan masyarakat.  Posisi politik mereka tidak dipersoalkan, kecuali menjelang akhir Orde Baru, tatkala tuntutan reformasi marak, berbagai kalangan masyarakat menuntut doktrin Dwi Fungsi dihapus. Artinya, militer harus hengkang dari wilayah politik menuju profesionalitas militer.


Daftar Pustaka Makalah Dwi Fungsi ABRI 

Dwi Fungsi ABRI Demokrasi Masa Orde Baru Landasan Konsep, Serta Peran Ganda Rating: 4.5 Posted By: Rarang Tengah

1 comments: